Return to Russian - Текст статьи по-русски

Article continues the previous publication of the author


On this small and the interval of time is usual not too active in the political attitude have dropped out versatile and differ-measured, but rather appreciable events, which ceased to unit in the transitive period of a history former Leningrad, and nowadays of St.-Petersburg City Council (Lensoviet) of the deputies of 21 convocation.



June, 1991 was marked for city council by two campaigns of elections. First - elections of the mayor of city. This campaign from the organizational-legal party not too also mentioned city council, that Council not only initiated elections, but also previously has developed the necessary documents, having presented them then in Presidium of the Supreme Body of RSFSR. And nevertheless it is doubtless, that the election of the mayor essentially has had an effect on the further activity of Council of 21 convocation

The elections of the mayor of city contained all necessary attributes "democratic-face", first, direct election by the population, instead of any there "step" elections.

Under the truth to tell, decision of Lensoviet, accepted at the end of May [1], was designed on quickly-made elections of June 12, 1991 adjusted to elections of the President of RSFSR. Secondly, the elections of the mayor were alternative. But the unique contender of A.A.Sobchak has appeared Yu.K.Sevenard, and in it it was very difficult to not see of accompaniment to A.A.Sobchak. The business that to this time a name of Yu.K.Sevenard strongly communicated in public opinion with intensively discussed ecological danger of construction of a dam in the Finnish gulf, and Yu.K.Sevenard was the chief of this construction. Besides Yu.K.Sevenard was put forward Regional Body of Communistic Party of the Soviet Union (RB CPSU), and that it was necessary for the period hardly probable not to the most active campaign against the given party. The local journalist has described conditions on plenum of RB CPSU thus: "Defeatable spirit literally fly in a hall. Many from the participants of plenum self-critically recognized, that the candidate from CPSU doomed on failure" [2]. It is possible, certainly to approve, that RB in such a way tried to check up arrangement of political forces in city. But most likely it was aspiration RB " to accompany " to A.A.Sobchak, having relieved him from reproaches in unalternativety of elections. Thirdly, as it is necessary, the candidates had the pre-election programs. But Sobchak program looked directly extremely [3]. It is enough, for example to name such mysterious item: introduction of more simple and fair order of the decision of housing, pension, medical and other social questions of life of the townspeople. Or: realization of dantist help to leningradians on essentially new technical base. And it for three - four months! [4]

The listed attributes could, however, and to not be, as the campaign was predetermined by skilful Sobchak opposition in mass media not only party- and sovetic-nomenclatures, but also anonymous deputy weight. As the local observers (being the deputies) have noticed, "necessity of reform of authority almost anybody in Lensoviet did not challenge. A power of the mayor and real terms of his election has discussed. Here again, as it seems, the Leningrad press interpreted attempts of the deputies - especially from " Democratic Russia " - to reach the balanced and weighed decision, as primitive unwillingness of "democrats" to allow, that above them should have selected strict, but fair chief, which will force them to work. An image of the deputies - lazimen receiving the mad salary and who are not coming in time on a service, and image hardworking of Sobchak, the round day caring about city and badgered "pseudodemocrats", is not bad introduced into minds of the townspeople" [5].

With last remark it is impossible, however, to agree certainly. "Introduction" nevertheless appeared, probably, in many respects adequate to wit-orientation of the voters, in particular to their overwhelming perception of elections as extremely personal competition. The party-political propensity (rather relative, certainly, in middle of 1991) only supplemented a personal image of the candidate in the mayors, and the degree of popularity completely excluded an a little effective role of the listed above attributes, which, ostensibly, and should provide (or only promote?) election of the advantageful candidate. Even the direct elections A.A.Sobchak by the mayor of city only have repeated as a matter of fact his previous election by the chairman of Lensoviet. The orientation to a personal-popular choice dominated both in first, and in the second cases. Accordingly and character of such selective process it is possible to define as personal-populistic, that would be, by the way, vain to erect to charismatic leadership. Personal-populistic type - it is mainly adaptative type as against charismatic, which assumes, apparently, internal validity of the appropriate place in hierarchy of the persons.

Followed after addition of A.A.Sobchak of the appropriate powers the elections of the new chairman of Lensoviet were stretched for the whole week, that already was in itself indicative, as the procedure of elections was extremely simple technically: promotion of nominees - voting. Any programs the candidates did not declare, and time for discussion of nominees the session has not allocated, beforehand as though here again having reduced a competition it is exclusively to personal competitiveness. And nevertheless process of election repeatedly came back to initial item, gradually acquiring compromise conditions. The candidates stood at first individually, then in a team with the prospective assistants. Further was established, that the earlier elected assistants compose the powers from the moment of election of the new chairman of Council remaining by virtue of it free in promotion of the assistants. Eventually two most supported candidates in the chairmen of Council send to stand of victory "tandem": one by the chairman, another by the assistant.

So, chairman of Council and his assistant have appeared elected as a result of process, which we would name party-compromise, its characteristic features were updating of rules of election of the chairman during the election, absence of the populistic leader, at last, compromise between fractions and weak-formed groups of the deputies, stimulated by sensation that in the given time it is more important to keep Council as political unit, than to assert by the all means candidate. Council has proved in a result, that its self-organizing since 1990 essentially has grown, and even at absence of certainly leading figures Council did not begin already to repeat failed and in general sad experience of additional elections among the deputies any populistic figure specially that it has borrowed an armchair of the chairman.

The comparison of two described above selective processes demonstrates, on our sight, that immutable principle, that the selective procedure (sometimes outside of formal-legal changes) aspires to vary depending on a public conjuncture. Also there is a dilemma: whether should consistently to adhere to selective rules already as though historically verified and becoming something like selective axioms, or to subordinate selective procedure to the tactical requirements under pretext of overcoming possible negative consequences, inefficient expenditure of means etc.

The answer consists, apparently, that the features of political life of 1991 practically exempted various public bodies and political movements from consecutive and strict observance before-established of rules. At the external infinite appeal to the right and law as a matter of fact businesses proceeded completely not local, and all-Russia process of "adjustment" on a political conjuncture, when the prediction of moods electorate allowed to work with the most favourable image. Thus was understood, what even is obvious reproachable of the action to be capable are subjected not urgent, and only to any subsequent historical estimation. For goodness of such actions they were frequently proved by the slogan of experiment. However dynamics of events was so high, that the political and legal emptiness of such "experiments" was found out quite often much faster, than it could be assumed by the experimenters.


To original experiment the legal status of Leningrad in a part concerning organization of representative and executive bodies in city has undergone also. It is impossible, truth to tell, that the contents of this experiment differed from those tendencies, which were expressed in the newest constitutional and stateforming-legal legislation. And leaving now in the party an estimation of these tendencies. Would be by most reasonable to assume, that the status of Leningrad should be determined by the all-Russian legislation, instead of any "experimental" acts.

However, actions as itself City Council, and Presidium of the Supreme Body of RSFSR in May June, 1991 have resulted that a line of questions concerning managements of city, have developed legal collisions expressing all the same ideology of "adjustment" on a political conjuncture.

By the law of RSFSR "About changes and additions of the Constitution (Basic Law) of RSFSR in connection with reform of local government" from May 24, 1991 [7] the executive committees of Local Councils were liquidated and the formation of local administration is stipulated. The realization of these constitutional short stories assumed preliminary acceptance of a number of the acts of the current legislation, however, for Moscow and Leningrad the process was is artificial is accelerated in connection with election of the mayors of June 12, 1991 Presidium of the Supreme Body of RSFSR has accepted at first decision "About structure of bodies of management of city of Leningrad " from May 20, 1991 [8], and then decision of Presidium of the Supreme Body of RSFSR "About structure both functions of bodies of representative and executive authority in Leningrad" from July 8, 1991 [9], and in both cases the Presidium referred to the offers of Lensoviet.

In last, however, known slyness contained, as the documents of Presidium were accepted to no small degree contrary to those offers, which were developed by Lensoviet. Having familiarized, in particular, with the preliminary text of the Decision of Presidium from July 8, 1991, Lensoviet has accepted the decision "About the project of the Decision of Presidium of the Supreme Body of RSFSR" from June 27, 1991, in which has expressed disagreement with the project by virtue of its contradiction of the working Constitution of RSFSR [10]. The certain influence on Presidium of the Supreme Body it, perhaps, has rendered. But at the end it was necessary to recognize that Presidium of the Supreme Body in general have no right to accept the named decisions because of absence at him of necessary powers.

Before described events the Lensoviet status (the concept of the status of city was absent in the Soviet legislation) was determined by the decision of the Supreme Body of RSFSR "About the order of introduction in action of the Law of RSFSR "About regional, regional Council of the national deputies of RSFSR" and Law of RSFSR "About independent districts of RSFSR" from November 20, 1980, which item 4 provided, that the Leningrad City Council is allocated "with the appropriate powers of regional, regional Council of the people's deputies" [11]. About possession thus in parallel by powers of City Council, that is natural for Lensoviet it was objectively necessary, in the legislation directly was not spoken, on in practice it silently was meant for that simple reason, that Leningrad - city, instead of territory or area.

Ideal to recognize this situation if especially to take into account reference of Leningrad to cities of republican submission, it was, certainly, impossible. And still Lensoviet of 20 convocation tried to change this situation, having initiated acceptance of the special law for Leningrad [12]. However owing to development of events these attempts gradually have died away.

The situation was sharply changed by autumn of 1991. The Law of RSFSR " About local self-management in RSFSR " from July 6, 1991 has taken effect [13] And as a result the management of city has appeared under "solidary" influence of three acts: the law of RSFSR " About regional, regional Council of the national deputies of RSFSR " from November 20, 1980 [14] Law on local self-management and Decision from July 8, 1991. Between that "solidarity" of action of these three acts was, certainly, imaginary. In connection with acceptance of the Law about local self-management has lost force the former Law of RSFSR "About City, regional in city Council of the national deputies of RSFSR" from July 29, 1971 (in redaction: The law from August 3 1979 г.) [15]. But the situation about City Council from the new Law on local self-management formally could not be distributed upon Lensoviet, as, were in one line with regional, regional Councils, it remained a body of state authority, instead of body of local self-management, as lower Councils. Regional Councils, naturally, demanded the attitude to themselves according to the new Law on local self-management.

Available there was a rather not ordinary situation. City Council was compelled to be content with the obviously out-of-date Law from November 20, 1980, while the areas in city were guided modern under the characteristics by the Law on local government.

And to all to this the Decision of Presidium of the Supreme Body of RSFSR from July 8, 1991 was added doubtful on the legal force, on which preferred to refer City administration. In a result instead of ordering management of city has arisen of a web of the contradictions, owing to what each City structure tried to interpret the working legislation in the benefit, and it, in turn, derivated infinite disputes and coordination, served ground for obvious voluntarism in a municipal government.

The contradictions were solved up to the certain degree only with acceptance of the Law of Russian Federation "About regional, regional Council of the national deputies and regional, regional administration" from March 5, 1992, item 10 which has fixed, that alongside with powers established by the present Law, on City Council and administration of St.-Petersburg the rights are distributed and duties established by the legislation for City bodies of authority and management [16]. The given sanction (is exacter, approximation to the sanction) it is necessary to welcome, but from the point of view of historical-legal it is meaningful to analyse and those reasons, which have resulted in 1991 in normative-legal chaos in territory of city.

First of them should name, certainly, that in the before-"perestroika" period and later and were not created the coded acts specially for cities of republican submission. The status of these cities as though stayed in space between two parts of the legislation about Councils, that evidently contradicted a real situation of these cities as difficult social-economic complexes. The second reason consist in absence during 1990-1991 years. There is enough systematized, conceptually uniform and a little practically tested of the legislative approach to organization of authority and management on places. Novellization of the legislation submitted to a task of the prompt introduction of notorious division of authorities, than interests of maintenance of stable and successive regulation of activity of local bodies faster. The third reason was the political adventurism clearly shown in 1991. And someone achieved everything, if only it laid within the limits of loyalty to the certain political platform or certain political klan. It is impossible to tell, that such adventurism reject legality. But in that and business, that legality (as in an example with the decisions of Presidium of the Supreme Body of RSFSR on Leningrad) began to be understood as power to make legal the obviously illegal acts and actions. At last, as the fourth reason the absence any firm and having a due platform of the attitude Lensoviet itself to questions of organization of authority and management in city acted. Lensoviet was always ready "to take a bait" on anyone sparkling idea, not realizing that could appear only hostage of beneficial-political games both on internal "kitchen", and behind walls of Council.


But anyway, and "cultivation" of City Council and administration was held, and there was, clearly, a question on functions of Council in these conditions. The truth, in the considered period still was kept in the Constitution of RSFSR of an item 89 in edition of the Law from October 27, 1989: "Councils of the national deputies is direct and through bodies, created by them, supervise in the territories over all branches of state, economic and welfare construction, accept the decisions, provide their execution, carry out the control of realization of the decisions in life" [17]. However, in a reality it was already by something like legal atavism, as "the division of authorities" contradicted such complex fastening of functions of Councils. Orthodox "the division of authorities" assumes, apparently, assignment to law-making of Council, and administration - executive activity. However similar division not only is doubtful by way of technical opportunities, but will not be spent a little consistently Law on Regional Bodies, Law on local self-management. Last have faster allocated only between Councils and administration a little bit modified, but basically former competition design from the earlier working laws on Local Councils. Is remarkable, however, what even before updating the legislation concerning territories, areas and to lower formations, Lensoviet (time has appeared in experimental circumstances) has tried to formulate distribution of powers between City Council and administration in the document under the name "The Rule about interaction of bodies of state authority both management in Leningrad and differentiation of their competence" (appendix 2 to the Decision of 9-th session of Lensoviet of 21 convocation from June 27, 1991 №15).

It is impossible to deny, that on a number of positions the document followed the designated above technological division (for example, item 1.2.5: definition by Council of conditions and about sale, rent, purchase, transfer of the municipal property, habitation, ground areas). However, in other cases this criterion was not maintained. The powers of Council were determined or as fulfilment of the unitary circumspect actions (for example, item 1.2.19: acceptance of the decisions about realization of local interrogations and referenda), or were formulated as certain general tasks (for example, item 1.2.6: acceptance of measures directed on stimulation of business and creation of elements of a market infrastructure). As if to powers of the mayor of city, their character is a little precise in this document was not looked through at all.

To told it is necessary to add, that the considered technological approach at all does not contact to character of Councils as representative bodies, though this definition,apparently, and should be in the foreground by consideration of a question about functions of Councils. The literature but Soviet construction arranged functions of Councils under a principle of unity of the legislation, management and control, under the constitutional rules about a complex managing role of Councils and uniform system of Councils [18]. Thus to the most inherent political-representative nature of Councils there was, probably, "united-strong-willed" function: association of the people in the state, expression both realization of will and interests of the citizens [19].

Taking into account, that new stateability is exact as to proclame of democracy, would be reasonable to believe, that the named function remains urgent and today. However actually such function means the completely abstract people and gives to representation obviously irreal meaning. Already in XIX century parliamentary representation as the representation in literal sense caused in the literature on state law mainly skeptical attitude.

The so-called people representation in a reality is simply unable a little adequately to represent components differentiated complexly into public system. The national representation sold today during general election, is, being figuratively expressed, only auction, in which wins the one who will offer to the voters more. But this predetermines also basic political function of representative bodies: mastering and expression of dominant political moods of the population. Rest is already functions caused by organizational-technical structure of state and municipal management.

Basically specified political function should be carried out is permanent and with equal so to tell, intensity by consideration of any questions. But in practice it depends on concrete circumstances and can get spontaneous character. An example of realization of such function for Lensoviet was its actions during events of August 19-21, 1991. The appropriate chronicle, as is found too much dramatizide, is stated in the special edition [20]. But main in realization of the specified function - it of the decision of extreme session, in which the estimation SCES (State Committee for Extreme Situation) was given and the orientation of the population to counteraction to state revolution contained [21]. It is possible to tell, that after elections of 1990 and first session it there was a second case, when the political function of City Council was showed most resolutely and is open. It is possible also to tell, that these separate actions in many respects excused mistakes and failures of Lensoviet. In extremely politizide atmosphere already one political functions of Lensoviet was enough for the justification of its existence, as though critically other parties of its activity were estimated.

As original fastening of results of spring and summer of 1991 Lensoviet has accepted the decision on renaming into the St.-Petersburg City Council of the national deputies [22]. The history of Lensoviet, continuated during decades , was finished. Together with it the brief transitive period in life of Lensoviet of 21 convocation was finished also. The history of Petrosoviet began.


Первая страница сайта | Оглавление | Добавь в избранное | 


Счётчик тиц и PR

Site Meter











От Ленсовета к Петросовету:
июнь — сентябрь 1991 года

Сер. 6. 1993, Вып. 2, №13



Кто и что читает


Summary In English

Статья продолжает предыдущую публикацию автора
(см.: Вести С.-Петербург. ун-та. 1992. № 27).

На этот небольшой и обычно не слишком-то активный в политическом отношении отрезок времени выпали разноплановые и разномасштабные, но весьма заметные события, которые позволительно объединить в переходный период истории бывшего Ленинградского, а ныне Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов 21-го созыва.


Июнь 1991 г. был ознаменован для горсовета двумя кампаниями выборов. Первая — выборы мэра города. Эта кампания с организационно-юридической стороны не слишком-то и затрагивала горсовет, если не считать того, что Совет не только инициировал выборы, но и предварительно разработал необходимые документы, представив их затем в Президиум Верховного Совета РСФСР. И тем не менее несомненно, что избрание мэра существенно сказалось на дальнейшей деятельности Совета 21-го созыва.

Выборы мэра города содержали все необходимые атрибуты «демократичности», Во-первых, прямое избрание населением, а не какие-то там «ступенчатые» выборы. Правда, решение Ленсовета, принятое в конце мая [1], было рассчитано на скоропалительные выборы 12 июня 1991 г., подогнанные к выборам Президента РСФСР. Во-вторых, выборы мэра были альтернативными. Но единственным соперником А.А.Собчака оказался Ю.К.Севенард, и в этом было очень трудно не увидеть подыгрывания А.А.Собчаку. Дело в том, что к этому времени имя Ю.К.Севенарда прочно связывалось в общественном мнении с интенсивно обсуждаемой экологической опасностью строительства дамбы в Финском заливе, а Ю.К.Севенард был начальником этого строительства. К тому же Ю.К.Севенард был выдвинут обкомом КПСС, а что приходилось на период едва ли не самой активной кампании против данной партии. Местный журналист описал обстановку на пленуме обкома таким образом: «Пораженческий дух буквально витал в зале. Многие из участников пленума самокритично признавали, что кандидат от коммунистов обречен на неудачу»[2].

Можно, конечно, утверждать, что обком таким способом пытался проверить расстановку политических сил в городе. Но скорее всего это было стремление обкома «подыграть» А.А.Собчаку, избавив его от упреков в безальтернативности выборов. В-третьих, как полагается, кандидаты имели предвыборные программы. Но программа А.А.Собчака выглядела прямо-таки фантастически [3]. Достаточно, например, назвать такой загадочный пункт: внедрение более простого и справедливого порядка решения жилищных, пенсионных, медицинских и иных социальных вопросов жизни горожан. Или: реализация стоматологической помощи ленинградцам на принципиально новой технической базе. И это за три-четыре месяца! [4]

Перечисленных атрибутов могло, впрочем, и не быть, поскольку кампания была предрешена искусным противопоставлением А.А.Собчака в средствах массовой информации не только парт- и совноменклатуре, но и безымянной депутатской массе. Как заметили местные наблюдатели (сами являющиеся депутатами), «необходимость реформы власти почти никто в Ленсовете не оспаривал. Дискутировались полномочия мэра и реальные сроки его избрания. И здесь, как нам кажется, ленинградская пресса интерпретировала попытки депутатов - особенно из "Демроссии" - прийти к продуманному и взвешенному решению, как примитивное нежелание "демократов" допустить, чтобы над ними избрали строгого, но справедливого начальника, который заставит их работать. Образ депутатов-бездельников, получающих сумасшедшую зарплату и не приходящих вовремя на службу, и образ трудолюбивого Собчака, круглые сутки заботящегося о городе и затравленного "псевдодемократами", неплохо внедрены в умы горожан».[5]

С последним замечанием нельзя, однако, согласиться безусловно. «Внедрение» все же оказывалось, наверное, во многом адекватным умонастроениям и ориентации избирателей, в частности их подавляющему восприятию выборов как исключительно персональной конкуренции. Партийно-политическая склонность (весьма относительная, конечно, в середине 1991 г.) лишь дополняла персональный образ кандидата в мэры, а степень популярности начисто исключала сколько-нибудь действенную роль перечисленных выше атрибутов, которые, якобы, и должны обеспечивать (или только способствовать?) избрание достойнейшего кандидата. Даже прямые выборы А.А.Собчака мэром города лишь повторили по сути его предыдущее избрание председателем Ленсовета. Ориентация на персонально-популярный выбор доминировала и в первом, и во втором случаях. Соответственно и характер такого избирательного процесса можно определить как персонально-популистский, что было бы, кстати, напрасным возводить к харизматическому лидерству. Персонально-популистский тип — это преимущественно приспособленческий тип в отличие от харизматического, который предполагает, по-видимому, внутреннюю обоснованность соответствующего места в иерархии персон.

Последовавшие вслед за сложением А.А.Собчаком соответствующих полномочий выборы нового председателя Ленсовета протянулись на целую неделю, что было уже само по себе показательно, поскольку процедура выборов была чрезвычайно простой технически: выдвижение кандидатур - голосование. Каких-то программ кандидаты не заявляли, и времени на обсуждение кандидатур сессия не отвела, заранее как бы и здесь сведя конкуренцию исключительно к персональной состязательности. И тем не менее процесс избрания неоднократно возвращался к исходному пункту, постепенно обрастая компромиссными условиями. Кандидаты баллотировались сперва индивидуально, затем в команде с предполагаемыми заместителями. Далее было установлено, что ранее избранные заместители слагают свои полномочия с момента избрания нового председателя Совета, остающегося в силу этого свободным в выдвижении своих заместителей. В конце концов два наиболее поддерживаемых кандидата в председатели Совета пошли баллотироваться победным «тандемом»: один председателем, другой заместителем.

Итак, председатель Совета и его заместитель оказались избранными в результате процесса, который мы назвали бы партийно-компромиссным, Его характерными чертами были корректировка правил избрания председателя в ходе самого избрания, [6] отсутствие популистского лидера, наконец, компромисс между фракциями и слабооформленными группами депутатов, стимулированный ощущением того, что в данное время важнее сохранить Совет как политическую единицу, чем отстаивать непременно своего кандидата. Совет доказал в итоге, что его самоорганизация с 1990 г. существенно выросла, и даже при отсутствии безусловно лидирующих фигур Совет не стал уже повторять неудавшийся и в общем-то печальный опыт доизбрания в депутаты какой-либо популистской фигуры специально для того, чтобы она заняла кресло председателя.

Сравнение же двух описанных выше избирательных процессов демонстрирует, на наш взгляд, тот непреложный принцип, что избирательная процедура (иногда вне формально-юридических изменений) стремится варьировать в зависимости от общественной конъюнктуры. И возникает дилемма: дóлжно ли последовательно придерживаться избирательных правил, уже как бы исторически выверенных и ставших чем-то вроде избирательных аксиом, или же подчинять избирательную процедуру конъюнктурным требованиям под предлогом преодоления возможных негативных последствий, неэффективного расходования средств и т.п.

Ответ заключается, по-видимому, в том, что особенности политической жизни 1991 г. практически освобождали различные публичные органы и политические движения от последовательного и строгого соблюдения предустановленных правил. При внешней бесконечной апелляции к праву и закону по сути дела продолжался отнюдь не местный, а всероссийский процесс «настройки» на политическую конъюнктуру, когда предвидение настроений электората позволяло действовать наиболее выгодным образом. При этом понималось, что даже явно упречные акции способны быть подвергнуты не актуальной, а лишь какой-то последующей исторической оценке. Для благовидности такие акции часто обосновывались лозунгом эксперимента. Однако динамичность событий была столь высока, что политическая и юридическая пустота таких "экспериментов" обнаруживалась нередко гораздо быстрее, чем это могли предположить экспериментаторы.


Своеобразному эксперименту подвергся и правовой статус Ленинграда в части, касающейся организации представительных и исполнительных органов в городе. Нельзя, правда, сказать, что содержание этого эксперимента отличалось от тех тенденций, которые были выражены в новейшем конституционном и государственно-правовом законодательстве. И оставляя сейчас в стороне оценку этих тенденций. было бы наиболее разумным предполагать, что статус Ленинграда должен определяться именно общероссийским законодательством, а не какими-либо «экспериментальными» актами. Однако действия как самого горсовета, так и Президиума Верховного Совета РСФСР в мае — июне 1991 г. привели к тому, что по ряду вопросов, касающихся управления городом, сложились правовые коллизии, выражавшие все ту же идеологию «настройки» на политическую конъюнктуру.

Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» от 24 мая 1991 г. [7] были ликвидированы исполнительные комитеты местных Советов и предусмотрено образование местной администрации. Реализация этих конституционных новелл предполагала предварительное принятие ряда актов текущего законодательства, однако, для Москвы и Ленинграда процесс был искусственно ускорен в связи с избранием мэров 12 июня 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял сперва постановление «О структуре органов управления города Ленинграда» от 20 мая 1991 г. [8], а затем постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде» от 8 июля 1991 г. [9], причем в обоих случаях Президиум ссылался на предложения Ленсовета

В последнем содержалось, впрочем, известное лукавство, поскольку документы Президиума принимались в немалой степени вопреки тем предложениям, которые вырабатывались Ленсоветом. Ознакомившись, в частности, с предварительным текстом Постановления Президиума от 8 июля 1991 г., Ленсовет принял решение «О проекте Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР» от 27 июня 1991 г., в котором выразил несогласие с проектом в силу его противоречия действующей Конституции РСФСР [10]. Определенное воздействие на Президиум Верховного Совета это, пожалуй, оказало. Но в конечном счете надо исходить из того, что Президиум Верховного Совета вообще был не вправе принимать названные постановления из-за отсутствия у него необходимых полномочий.

До описываемых событий статус Ленсовета (понятие статуса города отсутствовало в советском законодательстве) определялся постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" и Закона РСФСР "Об автономных округах РСФСР"» от 20 ноября 1980 г., п. 4 которого предусматривал, что Ленинградский городской Совет наделяется «соответствующими полномочиями краевого, областного Совета народных депутатов» [11]. Об обладании при этом параллельно полномочиями городского Совета, что естественно для Ленсовета было объективно необходимо, в законодательстве прямо не говорилось, по на практике это молчаливо подразумевалось по той простой причине, что Ленинград—город, а не край или область.

Идеальной признать эту ситуацию, если особо учитывать отнесение Ленинграда к городам республиканского подчинения, было, конечно, нельзя. И еще Ленсовет 20-го созыва пытался изменить эту ситуацию, инициировав принятие специального закона для Ленинграда [12]. Однако вследствие развития событий эти попытки постепенно угасли.

Ситуация резко переменилась к осени 1991 г. Был принят и вступил в действие Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. [13] И в результате управление городом оказалось под "солидарным" воздействием трех актов: Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» от 20 ноября 1980 г. [14], Закона о местном самоуправлении и Постановления от 8 июля 1991 г. Между тем «солидарность» действия этих трех актов была, конечно, мнимой. В связи с принятием Закона о местном самоуправлении утратил силу прежний Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» от 29 июля 1971 г. (в ред. Закона от 3 августа 1979г.) [15]. Но положения о городском Совете из нового Закона о местном самоуправлении формально на Ленсовет не могли распространяться, поскольку, числясь в одном ряду с краевыми, областными Советами, он оставался органом государственной власти, а не органом местного самоуправления, как нижестоящие Советы. Районные же Советы, естественно, требовали отношения к себе в соответствии с новым Законом о местном самоуправлении.

Налицо была весьма неординарная ситуация. Горсовет был вынужден довольствоваться явно устаревшим Законом от 20 ноября 1980 г., в то время как районы в городе руководствовались современным по своим характеристикам Законом о местном самоуправлении.

И ко всему этому добавлялось сомнительное по своей юридической силе Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г., на которое предпочитала ссылаться городская администрация. В итоге вместо упорядочения управления городом возник клубок противоречий, вследствие чего каждая городская структура старалась истолковать действовавшее законодательство в свою пользу, а это, в свою очередь, порождало бесконечные споры и согласования, служило почвой для явного волюнтаризма в городском управлении.

Противоречия разрешились до определенной степени лишь с принятием Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г., ст. 10 которого закрепила, что наряду с полномочиями, установленными настоящим Законом, на городской Совет и администрацию Санкт-Петербурга распространяются права и обязанности, установленные законодательством для городских органов власти и управления [16].

Данное разрешение (точнее, приближение к разрешению) нельзя не приветствовать, но с точки зрения историко-юридической имеет смысл проанализировать и те причины, которые привели в 1991 г. к нормативно-правовому хаосу на территории города.

Первой из них следует назвать, конечно, то, что в доперестроечный период и позднее так и не были созданы кодифицированные акты специально для городов республиканского подчинения. Статус этих городов как бы пребывал в пространстве между двумя звеньями законодательства о Советах, что наглядно противоречило реальному положению этих городов как сложных социально-хозяйственных комплексов. Вторая причина состояла в отсутствии в период 1990—1991 гг. достаточно систематизированного, концептуально единого и сколько-нибудь практически апробированного законодательного подхода к организации власти и управления на местах. Новеллизация законодательства скорее подчинялась задаче скорейшего внедрения пресловутого разделения властей, чем интересам обеспечения стабильного и преемственного регулирования деятельности местных органов. Третьей причиной являлся политический авантюризм, отчетливо проявившийся в 1991 г. и добивавшийся чего угодно, лишь бы это лежало в пределах лояльности определенной политической платформе или определенному политическому клану. Нельзя сказать, что такой авантюризм чурался легальности. Но в том-то и дело, что сама легальность (как в примере с постановлениями Президиума Верховного Совета РСФСР по Ленинграду) стала пониматься как полномочность легализовать явно нелегальные акты и акции. Наконец, в качестве четвертой причины выступало отсутствие какого-либо твердого и облеченного в должную платформу отношения самого Ленсовета к вопросам организации власти и управления в городе. Ленсовет всегда был готов «клюнуть» на любую броскую идею, не осознавая того, что мог оказаться всего лишь заложником корыстно-политических игр как на своей внутренней «кухне», так и за стенами Совета.


Но как бы то ни было, а «разведение» горсовета и администрации состоялось, и встал, понятно, вопрос о функциях Совета в этих условиях. Правда, в рассматриваемый период еще сохранялась в Конституции РСФСР ст. 89 в редакции Закона от 27 октября 1989 г.: «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят на своих территориях всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь» [17]. Однако, в реальности это было уже чем-то вроде юридического атавизма, поскольку «разделение властей» противоречило такому комплексному закреплению функций Советов. Ортодоксальное «разделение властей» предполагает, по-видимому, отведение Совету нормотворчества, а администрации—исполнительной деятельности. Однако подобное деление не только сомнительно в плане технических возможностей, но не проводится сколько-нибудь последовательно ни Законом о краевых, областных органах, ни Законом о местном самоуправлении. Последние скорее лишь расписали между Советами и администрацией несколько модифицированные, но в основном прежние компетенционные конструкции из ранее действовавших законов о местных Советах. Примечательно, впрочем, что еще до обновления законодательства, относящегося к краям, областям и нижестоящим образованиям, Ленсовет (раз уж оказался в экспериментальных обстоятельствах) попытался сформулировать распределение полномочий между горсоветом и администрацией в документе под названием «Положение о взаимодействии органов государственной власти и управления в Ленинграде и разграничении их компетенции» (приложение 2 к решению 9-й сессии Ленсовета 21-го созыва от 27 июня 1991 г. №15).

Нельзя отрицать, что по ряду позиций документ следовал именно обозначенному выше технологическому разделению (например, п. 1.2.5: определение Советом условий и порядка продажи, аренды, приобретения, передачи муниципальной собственности, жилья, земельных участков). Однако, в других случаях этот критерий не выдерживался. Полномочия Совета определялись или как совершение однократных распорядительных акций (например, п. 1.2.19: принятие решений о проведении местных опросов и референдумов), или формулировались как некие общие задачи (например, п. 1.2.6: принятие мер, направленных на стимулирование предпринимательства и создание элементов рыночной инфраструктуры). Что же касается полномочий мэра города, то их характер сколько-нибудь четко в этом документе вообще не просматривался.

К сказанному необходимо добавить, что рассмотренный технологический подход совершенно не связывается с характером Советов как представительных органов, хотя именно это определение, казалось бы, и должно быть на первом плане при рассмотрении вопроса о функциях Советов. Литература но советскому строительству подстраивала функции Советов под принцип единства законодательства, управления и контроля, под конституционные положения о комплексной руководящей роли Советов и единой системе Советов [18]. При этом наиболее присущей политико-представительной природе Советов была, наверное, «объединительно-волевая» функция: объединение народа (трудящихся) в свое государство, выражение и осуществление воли и интересов граждан [19]].

Учитывая, что новая государственность точно так же прокламирует народовластие, было бы резонным полагать, что названная функция остается актуальной и сегодня. Однако в действительности такая функция подразумевает совершенно абстрактный народ и придает представительству явно ирреальное значение. Уже в XIX в. парламентское представительство как представительство в буквальном смысле вызывало в литературе по государственному праву преимущественно скептическое отношение.

Так называемое народное представительство в реальности просто неспособно сколько-нибудь адекватно представлять составные элементы сложной дифференцированной общественной системы. Народное представительство, реализуемое сегодня в ходе всеобщих выборов,— это, образно выражаясь, всего лишь аукцион, в котором выигрывает тот, кто больше предложит избирателям. Но это же предопределяет и основную политическую функцию представительных органов: усвоение и выражение доминирующих политических настроений населения. Остальное — это уже функции, вызванные организационно-технической структурой государственного и муниципального управления.

В принципе указанная политическая функция должна осуществляться перманентно и с равной, так сказать, интенсивностью при рассмотрении любых вопросов. Но на практике это зависит от конкретных обстоятельств и может приобретать спонтанный характер. Примером реализации такой функции для Ленсовета были его действия в период событий 19—21 августа 1991 г. Соответствующая хроника, как водится излишне драматизированная, изложена в специальном издании [20]. Но главное в реализацииуказанной функции—это решения чрезвычайной сессии, в которых давалась оценка ГКЧП и содержалась ориентация населения на противодействие государственному перевороту [21].

Можно сказать, что после выборов 1990 года и первой сессии это был второй случай, когда политическая функция горсовета проявилась наиболее решительно и открыто. Можно также сказать, что эти отдельные акции во многом извиняли ошибки и неудачи Ленсовета. В чрезвычайно политизированной атмосфере уже одной политической функции Ленсовета было достаточно для оправдания его существования, как бы критически ни оценивались иные стороны его деятельности.

В виде своеобразного закрепления итогов весны и лета 1991 г. Ленсовет принял решение о переименовании в Санкт-Петербургский городской Совет народных депутатов [22].

История Ленсовета, насчитывавшая десятки лет, закончилась. Вместе с ней закончился и краткий переходный период в жизни Ленсовета 21-го созыва. Началась история Петросовета



Some events connected with the activity of the St.-Petersburg City Council in June — September 1991 are analyzed.


  1. Решение Ленсовета «О главе городской администрации (мэре) Ленинграда» от 22 мая 1991 г.
    (Решения 8-й сессии Ленинградского городского Совета народных депутатов 21-го созыва.13.05.91—23.05.91. Л., 1991. С.68—80).

    Однако, примечательно, что вопросы избрания и статуса мэра определялись постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР «О структуре органов управления города Ленинграда» от 20 мая 1991 г., т. е. актом, принятым на два дня ранее решения Ленсовета. — См. также: Вишневский Б., Шишлов А. Все о порядке с демократией? // Вечерний Ленинград. 1991. 7 июня.

     Вернуться к тексту статьи
  2. Волобуев В. Партия сказала: «Надо», Севенард ответил: «Есть» //Вечерний Ленинград. 1991. 1 июня.  Вернуться к тексту статьи
  3. Вестник Ленсовета. 1991. №2. С. 5—7.  Вернуться к тексту статьи
  4. Анализ выполнения предвыборной программы А.А.Собчака см.: Белкин А., Васюточкин Г., Прытков А., Удалов С. Виделось нечто большее // Вечерний Петербург. 1992, 5 марта.  Вернуться к тексту статьи
  5. Вишневский Б., Карякин К. Диктаторов не избирают //Невское время. 1991, 30 мая.  Вернуться к тексту статьи
  6. См. Решение Ленсовета «О внесении изменений в Порядок избрания председателя Ленсовета...» от 28 июня 1991 г. №20
    (Решения 9-й сессии Ленинградского городского Совета народных депутатов 21-го созыва 25.06.91—02.07.91. Л., 1991. С. 57).  Вернуться к тексту статьи
  7. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.  Вернуться к тексту статьи
  8. Tам же. № 21. Ст. 713.  Вернуться к тексту статьи
  9. Там же. № 28. Ст. 979.  Вернуться к тексту статьи
  10. Решения 9-й сессии. С. 24—23.  Вернуться к тексту статьи
  11. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1595.  Вернуться к тексту статьи
  12. Проект Закона СССР «О расширении компетенции Ленинградского городского Совета народных депутатов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве» //Вечерний Ленинград. 1989. 28 дек.  Вернуться к тексту статьи
  13. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.  Вернуться к тексту статьи
  14. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. №48. Ст.1593  Вернуться к тексту статьи
  15. Там же. 1979. №32.Ст.786.  Вернуться к тексту статьи
  16. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 663.  Вернуться к тексту статьи
  17. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303 (ст. 89 была исключена из Конституции лишь Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г.
    //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российский Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084).  Вернуться к тексту статьи
  18. См., напр.: (Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982, С. 68—76;
    Клейнер Б. Развитие функций местных Советов на современном этапе. Иваново, 1985, С. 17—25;  Вернуться к тексту статьи
  19. Cм., напр.: Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представителиных opганах власти: Некоторые вопросы истории, теории и практики. М., 1978. С.249-250;  Вернуться к тексту статьи
  20. Веретин А.И., Милосердова Н.А., Петров Г.Ф. Противостояние. СПб. 1992.  Вернуться к тексту статьи
  21. Решения чрезвычайной сессии Ленинградского городского Совета народных депутатов и чрезвычайной совместной сессии Ленинградского городского и областною Советов народных депутатов 21-го созыва. 19.08.91—20.08.91. Л., 1991.  Вернуться к тексту статьи
  22. Решение 11-й сессии «О наименовании городского Совета народных депутатов» от 30 сентября 1991 г. №1 (Решения 11-й сессии городского Совета народных депутатов 21-го созыва. СПб., 1991. C.4).  Вернуться к тексту статьи

Статья поступила в редакцию 9 декабря 1992 года.

Комментарий в Facebook

Стать постоянным читателем блога «Судьба России в XXI веке»
Пожалуйста, поставьте закладки в социальных сетях: кнопочки справа 

Павел Цыпленков. Новые публикации

 | Начало текста | Первая страница сайта | Оглавление | Об авторе | Вернуться, откуда пришёл | 
 | Top of page | First site page | Content | About Author | Go Back | 

Архив создан в 2002 году. Модернизирован и дополнен в 2013 году. Санкт-Петербург, Россия.
© Павел Цыплёнков, 2011.